Kommunalaufsicht

Das Sachgebiet Kommunalaufsicht und Wahlen im Fachbereich Kommunal- und Bürgerdienste befasst sich in erster Linie mit der Aufsicht über die Städte und Gemeinden des Kreises Groß-Gerau (mit Ausnahme der Stadt Rüsselsheim), über deren Zweckverbände sowie die Wasser- und Bodenverbände.

Den Kommunen ist das Recht auf Selbstverwaltung in den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft verfassungsrechtlich gewährleistet (Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz, Art. 137 Hessische Verfassung). § 1 Abs. 1 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 07. März 2005 (GVBl. I S. 142), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. September 2016 (GVBl. I S. 167), lautet wie folgt: Die Gemeinde ist die Grundlage des demokratischen Staates. Sie fördert das Wohl ihrer Einwohner in freier Selbstverwaltung durch ihre von der Bürgerschaft gewählten Organe.

Die Aufsicht des Staates schützt die Gemeinden in ihren Rechten und sichert die Erfüllung ihrer Pflichten; sie soll sicherstellen, dass die Gemeinden im Einklang mit den Gesetzen verwaltet und dass die im Rahmen der Gesetze erteilten Weisungen befolgt werden. Die Aufsicht ist dabei so zu handhaben, dass die Entschlusskraft und die Verantwortungsfreudigkeit der Gemeinden nicht beeinträchtigt werden.

In Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinden ist die staatliche Aufsicht auf eine reine Rechtsaufsicht beschränkt, was bedeutet, dass Zweckmäßigkeitsüberlegungen einer Gemeinde nicht Gegenstand einer aufsichtsbehördlichen Überprüfung sein können. Die Aufsicht wird ausschließlich im öffentlichen Interesse ausgeführt und nicht mit dem Ziel, einem einzelnen zu seinem Recht zu verhelfen, wenn dieser seine Rechte in einem Zivilprozess oder einem Verwaltungsstreitverfahren selbst geltend machen kann.

Schwerpunkt der ebenfalls auszuübenden Finanzaufsicht ist die Überprüfung von Haushalts- und ggf. Nachtragshaushaltssatzungen und Haushaltsplänen der Kommunen, die Genehmigung von Kreditaufnahmen und ggf. Verpflichtungsermächtigungen für investive Maßnahmen sowie die jährliche Erstellung der Beurteilungsbogen über die finanzielle Leistungsfähigkeit der Städte und Gemeinden. Ab 2012 wieder genehmigungspflichtig sind die zur rechtzeitigen Leistung der Auszahlungen notwendigen und in der Regel kurzfristigen Kassenkredite.

Defizitäre Kommunen müssen bei Vorliegen bestimmter Bedingungen ein eigenes Haushaltssicherungskonzept beschließen, welches der Aufsichtsbehörde zusammen mit der Haushaltssatzung vorzulegen ist. Es ist vordringliche Aufgabe der Kommunen, ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Sie sind deshalb zur sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung verpflichtet. Im Gegensatz zur früheren kameralen Behandlung von Fehlbeträgen werden im doppischen System die nicht ausgeglichenen Fehlbeträge abgeschlossener Haushaltsjahre nicht mehr im Haushalt eines Folgejahres als Ausgaben veranschlagt, sondern beeinflussen die Höhe des Eigenkapitals auf der Passivseite in der jährlichen kommunalen Vermögensrechnung (Bilanz). Neben der Vermögensrechnung sind im Rahmen des Jahresabschlusses auch eine Ergebnisrechnung und eine Finanzrechnung aufzustellen.

Das gesamte Gemeindehaushaltsrecht wurde in den Jahren 2005 und 2006 umfassend reformiert. Es war den Kommunen seither freigestellt, ob sie ihre Haushaltswirtschaft künftig nach den Grundsätzen der Verwaltungsbuchführung (§§ 94 - 114 HGO) oder nach den Grundsätzen der doppelten Buchführung (§§ 114a - 114u HGO) führen. Da es sich bei der Einführung der Doppik um eine für die Verfassung der Gemeinde wesentliche Frage handelt, bedurfte es hierzu vorher einer Änderung der Hauptsatzung durch Beschluss der Gemeindevertretung/Stadtverordnetenversammlung. Spätestens zum 01.01.2009 haben aber alle hessischen Gemeinden eine Eröffnungsbilanz zu erstellen, in der nach vorheriger Inventur die Vermögensgegenstände und Schulden vollständig aufzunehmen sind. Die in der Eröffnungsbilanz u. a. festgestellten Wertansätze für das Sachanlagevermögen bilden u. a. auch die Grundlage für die planmäßige Abschreibung auf Vermögensgegenstände (AfA) des Anlagevermögens. Für jedes der beiden genannten Haushaltssysteme ergaben sich die detaillierten Vorgaben jeweils aus einer Rechtsverordnung. Für die Doppik war dies die Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinde mit doppelter Buchführung (GemHVO-Doppik) vom 02.04.2006. Zu dieser Verordnung hat das Hessische Ministerium des Innern und für Sport am 14.05.2008 Verwaltungsvorschriften erlassen und im Staatsanzeiger für das Land Hessen vom 2. Juni 2008 veröffentlicht. Die VO über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinden mit Verwaltungsbuchführung 2009 (GemHVO-Vwbuchfg 2009) vom 2.04.2006 wurde mit Gesetz zur Änderung der Hessischen Gemeindeordnung und anderer Gesetze vom 16.12.2011 aufgehoben, nachdem sich bis auf ganz wenige Ausnahmen alle hessischen Kommunen für die Einführung der Doppik entschieden hatten.

Der Umstellungsprozess auf die Doppik stellt sich im Kreis Groß-Gerau wie folgt dar:

Umstellung ab 01.01.2005:
Gemeinde Ginsheim-Gustavsburg

Umstellung ab 01.01.2007:
Stadt Mörfelden-Walldorf
Stadt Riedstadt

Umstellung ab 01.01.2008:
Gemeinde Biebesheim am Rhein
Gemeinde Bischofsheim
Stadt Kelsterbach
Gemeinde Trebur

Umstellung ab 01.01.2009:
Gemeinde Büttelborn
Schöfferstadt Gernsheim
Kreisstadt Groß-Gerau
Gemeinde Nauheim
Stadt Raunheim
Gemeinde Stockstadt am Rhein

Der wesentliche Unterschied zwischen Kameralistik und kaufmännischer Buchführung (Doppik) liegt in den Rechnungsgrößen. Die Kameralistik bildete den Geldverbrauch durch Gegenüberstellung von Einnahmen und Ausgaben ab. Die Doppik stellt dagegen den Ressourcenverbrauch durch den periodengerechten Ausweis von Aufwendungen und Erträgen dar und schließt damit auch den Ausweis nicht zahlungswirksamer Größen wie Abschreibungen und Pensionsrückstellungen ein.
Mit der Umstellung des Rechnungswesens auf die Doppik änderte sich zwangsläufig auch der Aufbau des Haushaltsplanes als wesentlicher Bestandteil der Haushaltssatzung. Dieser besteht zunächst aus dem Ergebnishaushalt und dem Finanzhaushalt.
Weiter werden Teilergebnis- und Teilfinanzhaushalte aufgestellt; diese sind entweder nach vorgegebenen Produktbereichen oder nach der örtlichen Organisation produktorientiert zu gliedern. Nur in den Teilergebnishaushalten werden zusätzlich zu den primären Erträgen und Aufwendungen die (sekundären) Erträge und Aufwendungen aus internen Leistungsbeziehungen dargestellt.

Im Ergebnishaushalt werden für das Haushaltsjahr

  • der Saldo aus der Summe der ordentlichen Erträge und der ordentlichen Aufwendungen als Verwaltungsergebnis (Nr. 20)
  • der Saldo aus den Finanzerträgen und den Zinsen und anderen Finanzaufwendungen als Finanzergebnis (Nr. 23)
  • die Summe aus dem Ergebnis der laufenden Verwaltungstätigkeit und dem Finanzergebnis als ordentliches Ergebnis (Nr. 26)
  • der Saldo aus den außerordentlichen Erträgen und den außerordentlichen Aufwendungen als außerordentliches Ergebnis (Nr. 29)
  • die Summe aus ordentlichem und außerordentlichem Ergebnis als Jahresergebnis (Nr. 30) ausgewiesen.

 

Der Ergebnishaushalt gilt dann als ausgeglichen, wenn der Gesamtbetrag der ordentlichen Erträge (Nrn. 10 + 21) ebenso hoch ist wie der Gesamtbetrag der ordentlichen Aufwendungen (Nrn. 19 + 22).

Der Finanzhaushalt enthält u. a. die zahlungswirksamen Planwerte und Salden aus laufender Verwaltungstätigkeit, aus der Investitionstätigkeit sowie der Finanzierungstätigkeit.

Neben dem Gesamtbetrag der Kreditaufnahmen für investive Maßnahmen, des Höchstbetrages der Kassenkredite und evtl. der Verpflichtungsermächtigungen bedarf auch die Bestellung einer Sicherheit zugunsten Dritter, eine kommunale Bürgschaft oder ein Gewährvertrag in aller Regel der aufsichtsbehördlichen Genehmigung. Bürgschaften und Verpflichtungen aus Gewährverträgen darf eine Kommune nur im Rahmen der Erfüllung ihrer Aufgaben übernehmen; die Genehmigung ist zu versagen, wenn festgestellt wird, dass die Verpflichtung nicht mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde im Einklang steht. Dies gilt sinngemäß für Rechtsgeschäfte, die den genannten Rechtsgeschäften wirtschaftlich gleichkommen.

Eine Ausnahme hiervon gilt für diejenigen Rechtsgeschäfte, welche von der Gemeinde zur Förderung des Städte- und Wohnungsbaus abgeschlossen werden oder die für den Haushalt der Gemeinde keine besondere Belastung bedeutet. Dies gilt auch für sog. Bodenbevorratungsverträge, in denen die Gemeinde eine private Gesellschaft mit dem Ankauf, der Erschließung und dem Verkauf von Baugrundstücken beauftragt und sich gleichzeitig zum Rückkauf nicht verkaufter Grundstücke zu einem bestimmten Preis verpflichtet.

Bevor sich eine Kommune für eine Bürgschaft zugunsten Dritter entscheidet, hat sie in eigener Verantwortung auch zu prüfen, ob die Modalitäten der vorgesehenen Bürgschaft den beihilferechtlichen Bestimmungen des EU-Rechts (Art. 107 und 108 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) - vormals Art. 87 und 88 EG-Vertrag) entsprechen, sofern ein möglicher Bezug zum EU-Binnenmarkt besteht.

Auch die Begründung von Zahlungsverpflichtungen, die wirtschaftlich einer Kreditverpflichtung gleichkommen (sog. kreditähnliche Geschäfte) und nicht im Rahmen der laufenden Verwaltung abgeschlossen werden, bedürfen der Genehmigung der Aufsichtsbehörde, da aus solchen Geschäften in der Regel langjährige Zahlungsverpflichtungen für die Gemeinden resultieren; dazu gehören z. B. Zahlungsverpflichtungen aus Leasingverträgen oder auch PPP-Projekten („Public Private Partnership“ oder auch „Öffentlich Private Partnerschaft“ – ÖPP). Bei der Vorlage solcher PPP-Projekte an die Aufsichtsbehörde muss die Kommune neben der notwendigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung auch ein verlässliches neutrales Gutachten beifügen, aus dem klar erkennbar sein muss, dass die PPP-Finanzierung nicht unwirtschaftlicher ist als eine konventionelle Kommunalkreditfinanzierung. Mit dem PPP-Kompetenzzentrum, angesiedelt beim Hessischen Ministerium der Finanzen, bietet das Land Hessen den hessischen Kommunen eine zentrale und kostenfreie Anlaufstelle zum Themengebiet PPP.

Wer im einzelnen für welche Kommune die Aufsicht ausübt (der Landrat als Behörde der Landesverwaltung, das Regierungspräsidium als obere Aufsichtsbehörde oder das Hessische Ministerium des Innern und für Sport als oberste Aufsichtsbehörde) ist in § 136 der Hessischen Gemeindeordnung geregelt.

Trotz der zum 01.04.2005 erfolgten weitgehenden Kommunalisierung der Aufgaben als auch der vollständigen Überleitung des Personals der ehemals unteren Landesbehörde Landrat als Behörde der Landesverwaltung zum Landkreis durch das Gesetz zur Kommunalisierung des Landrats sowie des Oberbürgermeisters als Behörden der Landesverwaltung vom 21.03.2005 werden die Aufgaben der Kommunalaufsicht und der Zweckverbandsaufsicht (nach Maßgabe der Vorschriften des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit - KGG) weiterhin vom formalrechtlich beibehaltenen staatlichen Landrat als Behörde der Landesverwaltung wahrgenommen. Die ebenfalls wahrzunehmende Aufgabe der Aufsicht über die Wasser- und Bodenverbände im Kreis Groß-Gerau (nach Maßgabe der Vorschriften des Gesetzes über die Wasser- und Bodenverbände - WVG) obliegt hingegen als Weisungsangelegenheit dem Selbstverwaltungsorgan Kreisausschuss.

Die unmittelbar mit Aufgaben der Staatsaufsicht (Kommunal- und Fachaufsicht) über die Gemeinden betrauten Kreisbediensteten können aufgrund der in den §§ 37, 43 HGO normierten sog. Inkompatibilität (Unvereinbarkeit bestimmter Funktionen) nicht gleichzeitig Mitglied der Gemeindevertretung oder des Gemeindevorstands bei einer der Aufsicht unterliegenden kreisangehörigen Kommunen sein.

Weitere Aufgabenfelder sind unter anderem:

  • Wahrnehmung der Aufgaben des Dienstvorgesetzten und in bestimmten Fällen der obersten Dienstbehörde für die Bürgermeister und haupt- und ehrenamtlichen Mitglieder der Magistrate und Gemeindevorstände
  • Bearbeitung von Eingaben und Beschwerden im Rahmen der Kommunalaufsicht
  • Entscheidung über Widersprüche in allen Angelegenheiten der Gemeinden, in denen der Landrat Widerspruchsbehörde ist

Neben diesen ständig auszuführenden Aufgaben sind zusätzlich auch die Aufgaben des Wahlamtes zu erledigen, sofern Wahlen durchzuführen sind. Dies betrifft sowohl Kommunalwahlen als auch staatliche Wahlen und Abstimmungen. Näheres hierzu entnehmen Sie bitte den speziellen Seiten.

Kontakt

Herr Hubert Lehr
Zimmer 143
06152 989-376
Fax 06152 989-697

Herr Wolfgang Henn
Zimmer 138
06152 989-315
Fax 06152 989-697

Der Kreisausschuss des Kreises Groß-Gerau
Wilhelm-Seipp-Str. 4
64521 Groß-Gerau

06152 989-0
Fax: 06152 989-133
info@kreisgg.de